Commentaires sur la réponse à notre recours gracieux première partie
Rejet du recours gracieux contre l’approbation du PLU révisé par le Conseil de Territoire de Vallée Sud ‒ Grand paris du 27 septembre 2016
Par courrier en date du 17 janvier 2017 vous rejetez notre recours gracieux du 17 novembre 2016.
Dans votre entrée en matière vous indiquez que nous avons omis de mentionner trois réunions publiques auxquelles nous avions d’ailleurs participé.
Cette remarque nous attribue des intentions que nous n’avions pas : notre propos liminaire n’avait pour objet que le rappel des étapes de l’élaboration du PLU et nos interventions significatives au cours de celle-ci et ne prétendait pas à l’exhaustivité. Ces réunions ne nous ont pas parues spécifiquement marquantes dans le processus de l’élaboration du PLU
1.1 Sur le diagnostic
Dans la réponse qui nous a été faite, vous affirmez que l’établissement du diagnostic, concerté avec les habitants, a bien précédé le Projet d’Aménagement et de Développement Durable, ce qui ne réponds pas à notre constat de la non communication d’un diagnostic suffisamment complet, dans des délais permettant son partage, avant l’élaboration du Projet d’Aménagement et de Développement Durable. Ce diagnostic suffisant ne nous a été communiqué qu’après le débat du Conseil municipal sur le PADD du 26 mai 2015.
Il est indéniable que les éléments de diagnostic communiqués auparavant étaient incomplets puisqu’à notre demande de communication de ce diagnostic du 2 mars 2015, Madame la Maire de la commune de Bagneux nous répondait, par courrier daté du 7 avril 2015, que ce diagnostic devait être encore affiné et qu’un diagnostic des équipements devait encore y être intégré et qu’en attendant son achèvement nous pouvions consulter la présentation du 12 février 2015 (pièce n°7).
Le diagnostic existant était donc insuffisamment élaboré pour être communiqué et la présentation consultable étant fort lacunaire ne pouvait tenir lieu de diagnostic suffisamment complet partagé.
Quant aux éléments de diagnostic présentés aux personnes publiques associées, ils consistait en quelques diapositives d’une présentation qui ne pouvaient constituer en aucun cas un diagnostic suffisant. Notre association en avait obtenu communication dans un court délai par Monsieur Daniel Hannotiaux, Président de Sud Environnement qui était personne publique associée.
Les 18 pages de la présentation aux personnes publiques associées ne sont en effet aucunement comparables aux 213 pages du document communiqué après le conseil municipal du 26 mai 2015 qui contiennent effectivement les données attendues.
Il n’est pas possible de dire qu’un diagnostic suffisamment complet au regard de l’article L151-4, ait été communiqué avant la présentation au Conseil municipal d’un PADD achevé . Cet article précise notamment que « les besoins ..., d’équipements et de services... » doivent y être mentionnés, ce qui n’était pas le cas puisque le diagnostic des équipements n’était pas encore intégré... Ni surtout le diagnostic des espaces verts ouverts au public, qui dans le document définitif, est manifestement faux (voir la partie concernant ce point dans la section portant sur la légalité interne), n’y figurait pas.
Rappelons ici que nous avons demandé communication d’un état des espaces verts par écrit le 5 aout 2015, parce que nous considérions que le diagnostic définitif était erroné (pièce nouvelle n° 32)
1.2 Sur les contradictions de l’avis du commissaire enquêteur
1.2.1 La méconnaissance des orientations règlementaires du SDRIF
La méconnaissance des orientations règlementaires du SDRIF relève évidemment de la légalité interne mais il s’agissait de rappeler un point introduisant une observation portant sur la légalité externe, à savoir l’incohérence de l’avis du commissaire enquêteur.
Nous voulions, afin de pouvoir établir cette incohérence, rappeler un point soulevé lors de notre entretien avec le commissaire enquêteur et précisé dans notre lettre à celui-ci, consistant en ceci que pour pouvoir établir le respect de l’objectif communal de 10 m² d’espaces verts ouverts au public par habitant, il fallait disposer d’une définition précise de ces espaces verts, laquelle figurait dans le fascicule 3 du SDRIF.
Nous voulions aussi rappeler que « l’ensemble des orientations du SDRIF font système et que c’est par rapport à cet ensemble que la compatibilité doit être appréciée » [1]. Certaines de ces orientations assurent une protection contre une densification excessive, comme par exemple celle qui prescrit « Le développement et le maillage des espaces doivent contribuer à structurer l’espace, à mettre en valeur l’environnement naturel et urbain, et à améliorer la qualité urbaine. Dans les secteurs déficitaires en espaces verts, l’offre d’espaces verts publics de proximité doit être développée afin de tendre vers 10 m² par habitant [2] ».
Comme vous n’avez pas contesté cette précision, nous considérons que vous agréez celle-ci.
En conséquence ce n’est pas parce que « Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable comporte des orientations en faveur des circulations douces, du développement des transports en commun, de la mixité fonctionnelle visant à limiter les déplacements ou à les raccourcir et de limitation des normes de stationnement » que « le dit projet est compatible avec les objectifs de densification du SDRIF et de réduction de la circulation de la circulation automobile ». La satisfaction de l’interaction de ces deux objectifs est contredite par les orientations du PADD. En effet la traduction du PADD dans le règlement et sa mise en œuvre opérationnelle, produiront probablement une densification exagérée dans des secteurs éloignés des gares de transports en commun ferrés, laquelle ne peut qu’entrainer une augmentation des circulations automobiles bien supérieure aux réductions obtenues par les mesures envisagées.
Bref si le PADD est compatible avec l’objectif de densification, il n’est pas pour autant compatible avec les autres orientations en matière de paysage, d’espaces verts et de développement de la Trame Verte qui ont pour objet d’éviter les excès dans la poursuite de cet objectif.
1.2.2 Sur l’avis du commissaire enquêteur
Le contexte étant rappelé, le commissaire enquêteur a estimé dans son rapport « qu’il conviendrait de comparer les définitions retenues par le SDRIF d’une part, par le PLU de l’autre pour comptabiliser les espaces verts » [3]. Toutefois cette remarque n’est pas rappelée dans ses conclusions.
Ceci dit il estime que le PLU révisé est compatible avec le SDRIF alors que le PADD communal fixe un objectif inférieur à celui du SDRIF (8,5 m² d’espaces verts par habitant en incluant 20% de la surface du cimetière parisien dans la surface totale des espaces verts), ce qui, compte tenu de sa remarque sur la comptabilisation des espaces verts, n’est pas cohérent si les règles du SDRIF font système.
Pour contourner cette contradiction le commissaire enquêteur se réfère à une appréciation « globale ».
Auparavant, dans ses conclusions motivées, le commissaire enquêteur rapporte l’avis favorable de l’État (en la personne du Préfet) et l’absence d’avis de la région avant de donner son appréciation personnelle :
« La compatibilité du projet de PLU avec les documents de planification de rang supérieur, et notamment avec le SDRIF, est attestée par l’avis exprimés par l’État, la Région n’ayant pas fait part de son avis sur le projet. L’examen du projet me conduit à partager cette appréciation [4] » .
Mais avant de donner cette appréciation il fait quelques observations et recommandations :
« Pour atteindre, conformément au SDRIF, une augmentation de 15 % de la population en 2030, la ville retient, en cohérence avec les engagements souscrits par la ville tant dans le contrat de développement territorial (CDT) de la Vallée Scientifique de la Bièvre adopté en 2013 que dans le programme local de l’habitat (PLH) approuvé par la Communauté d’agglomération Sud de Seine le 17 décembre 2015 (soit après l’arrêt du PLU), un effort de construction de 360 logements par an, soit 5 400 logements en 15 ans, en rupture avec les tendances observées les dernières années.
La lecture du PADD, des OAP et du rapport de présentation n’explicite pas les données et hypothèses retenues permettant d’établir l’adéquation entre l’objectif poursuivi et le niveau de construction retenue. Même si ces éléments figurent dans le CDT ou le PLH, je recommande de les reproduire dans le rapport de présentation du PLU.
Quelques éléments de répartition au sein du territoire communal de cet effort de construction de logements sont indiqués dans le rapport de présentation du PLU. Je recommande que cette présentation soit renforcée par une répartition prévisionnelle de l’effort de construction entre les différents secteurs de projet ainsi que sur la ville ordinaire. Une telle présentation permettrait de mieux localiser cet effort (l’aménagement du site des Mathurins parait y contribuer de manière importante) et faciliterait le suivi d’indicateurs alimentant le bilan du PLU ».
Or une densification sans garde fou (par exemple les règles sur les espaces verts et ouverts) constitue un non respect de la compatibilité avec les orientations règlementaires SDRIF. Puisque en l’absence d’un chiffrage honnête (intellectuellement parlant) des surfaces des espaces verts publics (ce qui ne peut être réalisé sans définition précise de ces espaces verts) et d’un chiffrage précis de la population, il n’est pas possible d’apprécier la carence en espaces verts et encore moins la réduction de cette carence.
Et pourtant le commissaire enquêteur donne un avis favorable sans réserves se référant sans doute à une appréciation globale évoquée plus avant dans son rapport :
« La compatibilité du PLU avec le SDRIF est à apprécier globalement. Il n’est pas demandé une conformité avec chacune des orientations règlementaires du SDRIF ».
Mais l’orientation « Dans les secteurs déficitaires en espaces verts, l’offre d’espaces verts publics de proximité doit être développée afin de tendre vers 10 m² par habitant », est une orientation de la sous section 2.1 orientations communes de la section 2 polariser et équilibrer qui précède dans l’arborescence des règles du SDRIF les orientations spécifiques et donc les détermine.
L’appréciation globale est ici inconsistante puisque sans évaluation explicite et détaillée des différentes règles on ne peut parler de compatibilité avec des règles structurées sous forme d’arborescence et par conséquent hiérarchisées.
Comme le rapport du commissaire comporte des remarque et observations de nature à ouvrir la possibilité de contredire l’appréciation qu’il porte sur la compatibilité avec le SDRIF, on doit considérer que son avis sans réserve n’est pas cohérent.
Certes le commentaire du commissaire enquêteur estimant qu’« il conviendrait de comparer les définitions retenues par le SDRIF d’une part, par le PLU de l’autre pour comptabiliser les espaces verts » ne remet pas en cause la compatibilité du plan local d’urbanisme avec le SDRIF mais établit qu’il n’a pas pu l’apprécier de manière objective.
Nous nous interrogeons d’ailleurs sur ce que signifie prise en compte équilibrée des enjeux environnementaux.
En quoi consiste cet équilibre ? Pour nous il consiste à respecter le objectifs fixés et non à les réviser à la baisse.
1.3 Sur les coefficients de biotope par surface
Nous n’avions pu développer ce point dans notre recours gracieux.
Un CBS attendu devrait être fixé dans chaque zone pour chaque type d’opération. Ce CBS attendu varie avec l’emprise au sol (par exemple les critères proposés par Effinature) :
| Valeurs de CBS recommandées en fonction de la typologie de l’opération | |||
| Bâtiment existant ou rénovation | Construction neuve | ||
| Emprise au sol | CBS recommandé | CBS recommandé | |
| Habitations, installations d’intérêt collectif | Jusque 37% | 0,6 | 0,6 |
| De 38 à 49% | 0,45 | 0,6 | |
| Au delà de 50% | 0,3 | 0,4 | |
| Commerces, bureaux, administrations | - | 0,3 | 0,3 |
| Industries (ou mixtes) | - | 0,3 | 0,3 |
Or s’il est bien fixé des coefficient suivant la nature des sols permettant le calcul du CBS, il n’est exigé que des pourcentages de pleine terre ou d’espaces verts complémentaires sur les espaces libres de la parcelle.
C’est dans l’article 13 (non défini pour la zone UBIO, dans l’article 13.8 pour la Zone UBIOp, dans l’article 13.2 pour les autres zones), des différentes zones du PLU que sont précisés les coefficients de biotope de surface par l’exigence d’un pourcentage de la surface totale de l’unité foncière, subdivisé en pourcentages de pleine terre et d’espaces verts complémentaires.
Les espaces verts complémentaires sont définis comme :
« Dans le présent règlement, les espaces verts complémentaires correspondent aux espaces semi-naturels dont l’aménagement ou le maintien est imposé sur chaque unité foncière dans certaines zones en complément des espaces verts de pleine terre. Ils peuvent prendre des formes diverses répondant aux critères de la nature en ville. Un coefficient de biotope leur est attribué, pondéré en fonction de l’intérêt écologique et hydraulique ».
Pourtant dans la zone UM correspondant à l’emprise de l’opération de requalification du site des Mathurins, ce n’est pas l’intérêt écologique et hydraulique qui prévaut. En effet des exceptions aux règles générales constituant des dérives non négligeables sont prévues :
Dans l’article 13.2 de la zone UM sont énoncées les règles générales correspondant à ce qui est préconisé dans les autres zones :
« L’étendue de la surface des espaces verts complémentaires sera calculée en fonction de la nature des substrats utilisés, pondérée à l’appui des coefficients suivants :
• 1 pour les espaces verts de pleine terre,
• 0,7 pour les espaces verts d’une épaisseur de terre végétale supérieure à 70cm, hors pleine terre,
• 0,5 pour les liaisons douces perméables,
• 0,5 pour les toitures végétalisées,
• 0,5 pour les parcs de stationnement perméables,
• 0,2 pour les surfaces de murs végétalisés ».
Mais dans l’article 13.3 dispositions particulières pour tenir compte des objectifs de mixité fonctionnelle et de dynamisme commercial, à l’exception des surfaces en pleine terre des coefficients majorés sont attribués aux surfaces éco-aménagées :
« Coefficient de biotope par surface - Dispositions particulières pour tenir compte des objectifs de mixité fonctionnelle et de dynamisme commercial
‒ Pour les constructions dont le rez-de-chaussée est à usage dominant de commerce, ou d’équipement public ou d’intérêt collectif, prenant place sur une unité foncière supérieure à 800m2 en bordure d’un parc existant ou à créer, 14% minimum de la surface de l’unité foncière doivent être traités en espaces verts. Cette étendue sera précisément calculée en fonction de la nature des substrats utilisés et pondérée à l’appui des coefficients suivants :
• 1 pour les espaces verts de pleine terre,
• 0,7 pour les espaces verts d’une épaisseur de terre végétale supérieure à 70cm, hors pleine terre,
• 0,7 pour les liaisons douces perméables,
• 0,7 pour les toitures végétalisées,
• 0,5 pour les parcs de stationnement perméables,
• 0,4 pour les surfaces de murs végétalisés ».
Et non seulement le coefficient de biotope attribué, est pondéré en fonction de l’intérêt écologique et hydraulique mais la surface des espaces verts dépend aussi du type d’usage prévu des constructions.
Pour les autres zones, la pondération des types d’espaces verts complémentaires est présentée dans l’article 13.2 sauf pour la zone UBIOp où elle est présentée dans l’article 13.8.
De plus ces règles sont encore compliquées du fait que « La règle de Coefficient de biotope par surface ne s’applique pas au cimetière parisien », ce qui explique l’absence de pondération des différents types d’occupation du sol dans la zone UBIO. Pour toutes les autres zones, « à l’exception des zones UM et UMa, la règle s’applique à toutes les constructions sauf « aux constructions de service public ou d’intérêt collectif ».
L’absence d’exigence d’un coefficient de biotope attendu rend donc la mise en œuvre des règle concernant le coefficient de biotope par surface complexe et quasi opaque (manque de transparence).
Nous nous demandons si cette manière de déterminer le coefficient de biotope de surface est conforme à l’article L151-22 du code de l’urbanisme qui précise :
« Le règlement peut imposer une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables, éventuellement pondérées en fonction de leur nature, afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en ville ».
En effet il est quasi impossible de prévoir la part définitive d’espaces verts où d’espaces en pleine terre pour les zones du PLU dans lesquelles la règle varie en fonction du type d’affectation de l’unité foncière (habitat et d’hébergement hôtelier prenant place sur une unité foncière supérieure à 800m², bureaux et les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif prenant place sur une unité foncière supérieure à 800m², constructions à usage d’industrie, artisanat et entrepôt prenant place sur une unité foncière supérieure à 800m²) ou même de leur situation (constructions dont le rez-de-chaussée est à usage dominant de commerce, ou d’équipement public ou d’intérêt collectif, prenant place sur une unité foncière supérieure à 800m² en bordure d’un parc existant ou à créer).
Même s’il est applicable à l’échelle de l’unité foncière, le règlement ainsi fixé, qui est sensé être un moyen de tendre vers un objectif d’aménagement, ne permet plus, à l’échelle de la zone, d’anticiper suffisamment son résultat pour que le dispositif de planification dont il constitue une partie importante, puisse atteindre son objet, à savoir la réalisation d’un projet urbain à l’échelle d’une commune ou d’un territoire. Il semble donc n’avoir été écrit que pour « concilier » des intentions affichées et des grands projet d’aménagement déjà fort précis.
Les PLU, PLUI, SCoT et SDRIF relèvent bien d’un urbanisme règlementaire et non de schémas prévisionnels même s’ils son appelés en raison d’écarts et dans leur mise en œuvre à une évaluation régulière et à leur révision.
Par ailleurs ces règles qui couvrent par exemple la zone UM, dédiée dans sa totalité à une opération nouvelle de requalification et de restructuration, ne permettent pas d’apprécier immédiatement ou même facilement dans quelle mesure l’objectif de 30% de pleine terre en cœur d’agglomération inscrit au Schéma Régional de Cohérence Écologique d’Ile-de France est pris en compte.